C-98/14. számú ügy - A pénznyerő automaták kaszinókon kívüli üzemeltetését tiltó magyar jogszabály a szolgáltatásnyújtás szabadsága elvének tükrében (2015. június 11.)

Egy olyan nemzeti jogszabály, amely átmeneti időszak biztosítása és a játékterem‑üzemeltetők kártalanításának előírása nélkül megtiltja a pénznyerő automaták kaszinókon kívüli üzemeltetését, a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának minősül. E szabályozás csak abban az esetben igazolható közérdekből eredő nyomós okokkal, amennyiben elsősorban ténylegesen a fogyasztók játékfüggőséggel szembeni védelmére és a szerencsejátékokhoz kapcsolódó bűncselekmények és csalások megelőzésére vonatkozó célokat - koherens és szisztematikus módon - követ, továbbá megfelel az uniós jog általános elveiből fakadó követelményeknek, különösen a jogbiztonság és a bizalomvédelem elveinek, valamint a tulajdonhoz való jognak is.

 

A magánszemélyek számára közvetlenül jogot keletkeztető uniós jogi rendelkezések tagállamok által való megsértése, ideértve a tagállami jogalkotással történő megsértését is, azt vonja maga után, hogy a magánszemélyek jogosulttá válnak az e jogsértés miatt elszenvedett káruknak az e tagállam részéről való megtérítésére, amennyiben az említett jogsértés kellően súlyos, és közvetlen okozati összefüggés áll fenn a tagállamot terhelő kötelezettség megsértése és a jogsérelmet szenvedett személyek kára között.

 

Mint az köztudott, Magyarországon 2012 október 10-től pénznyerő automaták kizárólag csak játékkaszinókban üzemeltethetők. Az ezen módosítást magában foglaló törvény előírta, hogy a törvény hatálybalépését megelőzően kiállított, pénznyerő automata üzemeltetésére jogosító engedélyek a hatálybalépésének időpontját követő napon hatályukat vesztik. Mivel a törvény az elfogadását követően nyolc nappal már hatályba lépett, a korábbi engedélyek a módosítás Parlament általi elfogadását követő kilencedik napon hatályukat vesztették anélkül, hogy a jogalkotó rendelkezett volna az érintett piaci szereplők kártalanításáról. A pénznyerő autómaták kaszinókon kivüli üzemeltetésének teljes megtiltását az ezen játékgépekre kivetett játékadó többszöri, jelentős emelése előzte meg.

 

Az alapügy felperesei olyan gazdasági társaságok, amelyek a módosítás hatálybalépéséig pénznyerő automatákat üzemeltettek játéktermekben, s akik a pénznyerő játékgépekre kivetett játékadó emeléséből, valamint az engedélyeik hatályának megszűnéséből kifolyólag állítólagosan elszenvedett káruk megtérítése iránti keresetet indítottak a Magyar Állammal szemben a Fővárosi Törvényszék előtt. A felperesek álláspontja szerint az állítólagos kár az általuk megfizetett játékadóból, játékgépeik értékvesztéséből, valamint a szóban forgó alapeljárásban felmerült költségeikből ered. A Fővárosi Törvényszék tizenöt kérdést terjesztett az Európai Bíróság elé, melyek - többek között - a magyar szabályozásnak az alapvető uniós szabadságokkal való összhangjára, valamint az uniós jogot sértő jogalkotásból eredő állami kárfelelősség szabályaira vonatkoztak. 

 

Tekintettel arra, hogy a magyar kormány az ügyben mindenek előtt azzal védekezett, hogy határon átnyúló elem hiányában az alapjogvita egyáltalán nem kapcsolódik az uniós joghoz, a Bíróság megvizsgálta, hogy rendelkezik-e hatáskörrel a Fővárosi Törvényszék által feltett kérdések megválaszolására. A Bíróság megállapította hatáskörének fennállását, mivel az alapügy felperesei vendégeinek egy része magyarországi nyaraláson tartózkodó uniós polgár volt, s így a felperesek által a játékautómaták üzemeltetésével az ezen vendégeknek nyújtott szolgáltatások az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (EUMSZ) 56. cikk értelmében vett határon átnyúló szolgáltatásnyújtásnak minősülnek. Ezen túlmenően egyáltalán nem zárható ki, hogy a más, Magyarországon kívüli tagállamokban letelepedett személyek is érdekeltek lettek volna vagy lennének abban, hogy a magyar területen szerencsejáték‑termeket nyissanak.

 

A Bíróság ítéletében ezt követően azt vizsgálta meg, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozza-e a szóban forgó magyar szabályozás, mely először többszörösére emelte a játéktermekben felállított pénznyerő automaták üzemeltetését terhelő adó mértékét, majd ezt követően - átmeneti időszak biztosítása nélkül - teljesen megtiltotta ezen autómaták játéktermekben történő üzemeltetését. Az ítélet kiemeli, hogy valamely korlátozás már akkor is akadályát képezi a szolgáltatások tagállamok közötti szabad áramlásának, ha  akadályozza, zavarja vagy kevésbé vonzóvá teszi egy olyan másik tagállamban letelepedett szolgáltató szolgáltatásait, ahol az jogszerűen nyújt hasonló szolgáltatásokat. Ilymódon egy olyan tagállami intézkedés is a szolgáltatásnyújtás szabadsága tiltott korlátozásának minősülhet, mely ugyan különbségtétel nélkül vonatkozik a nemzeti és az egyéb tagállamokból származó szolgáltatókra, ám ténylegesen az előzőekben említett hatással jár. 

 

Ami az autómaták üzemeltetését terhelő adó drasztikus emelését illeti, a Bíróság megjegyezte, hogy bár a közvetlen adók a tagállamok hatáskörébe tartoznak, ez utóbbiak azonban e hatáskörüket az uniós jog és különösen a Szerződés által biztosított alapvető szabadságok tiszteletben tartásával kötelesek gyakorolni. Annak megítélése során tehát, hogy az adó jelentős megemelése a szolgáltatásnyújtás tiltott korlátozásának tekintendő-e, a nemzeti bíróságnak kell az intézkedés tényleges hatását megítélnie, vagyis el kell döntenie, hogy az adóemelés ténylegesen akadályozza, zavarja vagy kevésbé vonzóvá teszi a pénznyerő automaták magyarországi játéktermekben való üzemeltetésében álló szolgáltatás szabad nyújtását, ami megállapítandó abban az esetben, ha az intézkedés hatására a pénznyerő automaták üzemeltetésére irányuló tevékenység a kaszinókra korlátozódik, amelyekre ezen adóemelés nem vonatkozott. 

 

A pénznyerő autómaták játéktermekben történő üzemeltetésének - átmeneti időszak biztosítása és a játékterem‑üzemeltetők kártalanításának előírása nélkül bevezetett - tilalma kapcsán a Bíróság egyértelműen leszögezte, hogy az intézkedés a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozásának minősül. E körben a Bíróság - az előterjesztő bíróság erre vonatkozó kérdésének hiányában - nem vizsgálta az alapügy felperesei által felhozott azon érveket, melyek a kaszinóüzemeltetési koncessziók odaítélésével kapcsolatos körülményekre vonatkoztak, így mindenek előtt arra, hogy csak korlátozott számú intézmény szerezhet kaszinóüzemeltetési koncessziót, és azt bizonyos körülmények között előzetes pályázati eljárás nélkül ítélhetik oda. Az alapeljárás felperesei azt is kiemelték észrevételeikben, hogy eddig csak Magyarországon letelepedett társaságok nyertek el koncessziót, így az e koncessziókra vonatkozó magyarországi odaítélési eljárások a gyakorlatban hátrányosan érintik a más tagállamokban letelepedett gazdasági szereplőket.

 

Ezt követően a Bíróság - az előterjesztő Fővárosi Törvényszék kérdései alapján - azt tette vizsgálata tárgyává, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságának a játéktermekben üzemeltetett pénznyerő autómatákra kivetett adó jelentős emeléséből, majd pedig ezen berendezéseknek a játéktermekben történő üzemeltetésének teljes betiltásából eredő korlátozása igazolható-e valamely közérdeken alapuló nyomós okkal. Az ítélet leszögezi, hogy a szóban forgó magyar jogszabályok által deklaráltan elérni kívánt célok, így a fogyasztók játékfüggőséggel szembeni védelme, a játékhoz kapcsolódó bűnözés és csalás megelőzése olyan közérdeken alapuló nyomós okoknak minősülnek, amelyek igazolhatják a szerencsejáték‑tevékenységek korlátozását. Ezen nem változtat az a körülmény sem, ha a közérdeken alapuló nyomós okból bevezetett korlátozás járulékosan a költségvetés számára is hasznot hajt.

 

A szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozó nemzeti intézkedésnek - még abban az esetben is, ha egyébként a közérdeken alapuló valamely nyomós okkal a korlátozás igazolható - arányosnak kell lennie, ami azt jelenti, hogy alkalmasnak kell lennie az elérni kívánt cél megvalósítására, és nem lépheti túl az annak megvalósításához szükséges mértéket. A korlátozást megvalósító nemzeti jogszabály pedig csak akkor alkalmas az említett cél megvalósítására, ha azt ténylegesen koherens és szisztematikus módon kívánja elérni. El kell tehát dönteni, hogy a pénznyerő autómaták játéktermekben történő üzemeltetését korlátozó, illetve megtiltó magyar jogszabályok alkalmasak-e koherens és szisztematikus módon elérni a szabályozási célokat, nevezetesen a fogyasztók játékfüggőséggel szembeni védelmét, illetve a játékhoz kapcsolódó bűnözés és csalás megelőzését. Ebben a vonatkozásban a vizsgálat körébe kell vonni azon intézkedéseket is, melyeket a magyar jogalkotó az online szerencsejátékok, valamint az online pénznyerő autómaták piacát érintően bevezetett, továbbá azt a tényt is, hogy 2014‑ben hét új kaszinóüzemeltetési koncessziót osztottak ki Magyarországon. A Bíróság emlékeztetett arra, hogy korábbi ítéleteiben az ilyen jellegű intézkedésekkel karakterizálható, ellenőrzött terjeszkedési politikát úgy ítélte meg, hogy az összhangban állhat a szerencsejátékok bűncselekmények vagy csalás céljából történő üzemeltetésének a megakadályozására irányuló céllal, valamint a játékhoz kapcsolódó túlzott kiadások ösztönzésének megelőzésére vagy a játékfüggőség elleni küzdelemre irányuló céllal, mivel a fogyasztóknak az arra jogosult gazdasági szereplők által nyújtott kínálat felé orientálásával a kínálat feltehetőleg védelmet biztosít a bűncselekményekkel szemben, valamint az a fogyasztók túlzott kiadások és játékfüggőség elleni eredményesebb védelmét szem előtt tartva kerül kialakításra. Mindazonáltal a szerencsejáték‑tevékenységekre vonatkozó ellenőrzött terjeszkedési politika csak akkor tekinthető koherensnek, ha egyfelől a szerencsejátékokhoz kapcsolódó bűncselekmények és csalások, másfelől a játékfüggőség problémát okozhattak Magyarországon az alapügy tényállásának időpontjában, és ha az engedélyezett és szabályozott tevékenységek terjesztése orvosolhatta ezt a problémát. Az Európai Bíróság szerint ezen feltételek teljesülésének vizgsálata az alapügyben eljáró nemzeti bíróság feladata, akinek a szóban forgó korlátozó jogszabályok elfogadását és végrehajtását kísérő körülményeket átfogóan kell értékelnie.

 

A szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozó nemzeti intézkedéseknek - ahhoz, hogy uniós jogi szempontból elfogadhatók legyenek - nem csupán igazolhatónak kell lenniük, hanem meg kell felelniük az általános uniós jogelveknek is és nem sérthetik az Európai Unió Alapjogi Chartája által biztosított alapvető jogokat. A vizsgálat következő szintjét tehát a szóban forgó magyar jogszabályi rendelkezéseknek az unió jogrendje által biztosított alapvető jogok - mindenek előtt a jogbiztonság, a bizalomvédelem és a tulajdonhoz való jog - tükrében történő értékelése képezte. Az ügy tárgyát képező magyar jogszabályok az alábbi okokból kifolyólag tűntek aggályosnak ezen alapvető jogok szempontjából:

 

- a játéktermekben felállított pénznyerő automaták üzemeltetését terhelő adók összegének drasztikus emelése,

- a központiszerver‑alapú üzemeltetési rendszerre való átállás előírása, s végül

- ezen automaták kaszinókon kívül való üzemeltetésének átmeneti időszak biztosítása és az érintett gazdasági szereplők kártalanításának előírása nélkül történő megtiltása.

 

A Bíróság hangsúlyozta, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint kizárólag a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy valamely nemzeti szabályozás megfelel‑e a jogbiztonság és a bizalomvédelem elveinek, a Bíróságnak – az EUMSZ 267. cikk szerinti előzetes döntéshozatal iránti kérelemről való határozathozatal során – csak arra van hatásköre, hogy megadja e nemzeti bíróság számára az uniós jog értelmezésével kapcsolatos valamennyi olyan tényezőt, amely alapján az el tudja bírálni e megfelelést. Az ítélet egyik érdekessége, hogy a luxemburgi Európai Bíróság a strassburgi Emberi Jogok Európai Bírósága egyik (magyar ügyben hozott) ítéletére hivatkozott, melyben ez utóbbi grémium kimondta, hogy az olyan engedélyek visszavonása esetén, amelyek azok jogosultjait valamely gazdasági tevékenység folytatására jogosítják fel, a nemzeti jogalkotó köteles e jogosultak javára az ahhoz való alkalmazkodást lehetővé tevő, megfelelő időtartamú átmeneti időszak vagy ésszerű kompenzációs rendszer előírására. Márpedig erre az ügy tárgyát képező magyar jogszabályi módosításasok során nem került sor. Ugyancsak aggályosnak tekinthetők a magyar jogszabályok a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvének való megfelelés tekintetében azon okból kifolyólag, hogy a pénznyerő automaták tervezett online működése és a központi szerverhez történő csatlakoztatása érdekében a gazdasági szereplők által elvégzett beruházások egy csapásra feleslegessé váltak az autómaták teljes betiltása okán. Márpedig a jogalkotó által korábban elfogadott rendszernek való megfelelés érdekében költséges beruházásokat végrehajtó gazdasági szereplők érdekeit jelentősen érintheti e rendszer idő előtti megszüntetése, és ez még inkább így van, amennyiben a rendszer megszüntetése hirtelen és előre nem látható módon történt, anélkül hogy az új jogszabályi környezethez való alkalmazkodáshoz szükséges időt hagytak volna számára.

 

Bár az Európai Bíróság ítéletében kifejezetten nem foglalt állást a tekintetben, hogy a vizsgált magyar jogszabályok megfelelnek‑e a jogbiztonság és a bizalomvédelem elveiből eredő követelményeknek, azonban a ítéletben foglalt megfontolásokból e tekintetben sokkal inkább a nemleges válasz vezethető le.

 

Ami a tulajdonhoz való jog korlátozását illeti, a Bíróság kimondta, hogy az e jog korlátozását jelentő nemzeti jogszabályok igazolhatósága ugyanazon szempontok alapján vizsgálandó, mint a szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozó nemzeti jogszabályoké.

 

Az uniós bírák az ítéletben azt is egyértelművé tették, hogy a pénznyerő automaták kaszinón kívüli üzemeltetését megtiltó jogszabályi rendelkezések tervezetét közölni kellett volna a Bizottsággal.

 

 

Tekintettel az alapügy felperesei által érvényesített kártérítési igényekre, a Fővárosi Törvényszék a tagállamokat terhelő, az uniós jog állam általi megsértésével a magánszemélyeknek okozott károk megtérítésére vonatkozó kötelezettséggel kapcsolatos kérdéseket is feltett az előterjesztő végzésében. A Bíróság ezzel kapcsolatban megismételte az eddigi joggyakorlatában kimunkált elveket, melyek az alábbiak szerint foglalhatók össze.

 

A tagállam felelőssége az uniós jog neki felróható megsértésével a magánszemélyeknek okozott kárért érvényes az uniós jog tagállam általi bármilyen megsértésére, függetlenül attól, hogy az állam melyik szerve felelős a cselekményért vagy mulasztásért.  Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az uniós jog három feltétel fennállásakor ismeri el a kártérítéshez való jogot, nevezetesen: a megsértett jogszabály célja, hogy a magánszemélyeket jogokkal ruházza fel, a jogsértés kellően súlyos, és közvetlen okozati összefüggés áll fenn a tagállamot terhelő kötelezettség megsértése és a jogsérelmet szenvedett személyek kára között. A Szerződés alapvető szabadságokra vonatkozó rendelkezései (s így a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó rendelkezés is) olyan jogokat keletkeztetnek az egyének számára, amelyeket a nemzeti bíróságoknak védelemben kell részesíteniük, s melyek megsértése ezáltal - az egyéb feltételek fennállása esetén - megalapozhatja az állam kártérítési kötelezettségét. Az egyéb feltételek, vagyis a kellően súlyos jogsértés és a közvetlen okozati összefüggés fennállásának vizsgálata, csakúgy, mint az ezzel kapcsolatos döntés a nemzeti bíróságok hatáskörébe tartozik.

 

Végül az Európai Bíróság egyértelművé tette, hogy az uniós jog alkalmazási körébe tartozó tényállások esetén a tagállamok hatásköreiket az uniós jog és különösen a Szerződés által biztosított alapvető szabadságok tiszteletben tartásával kötelesek gyakorolni, így az uniós jog megsértése abban az esetben is megalapozhatja a tagállam felelősségét, ha a jogsértés e tagállam hatáskörébe tartozó területre vonatkozik.

 

Az ítélet akár a jogi tankönyvek oldalaira is felkerülhetne, hiszen alaposan, szisztematikusan összefoglalja az uniós jog úgynevezett alapvető szabadságait korlátozó nemzeti jogszabályok megítélésével, valamint a korlátozás igazolhatóságával kapcsolatos luxemburgi joggyakorlatot. A határozat végigvezeti az olvasót az igazolhatóság különböző szintjein, mely szinteket az uniós jog által elismert valamely igazolási ok fennállásának, az ezen legitim cél koherens és szisztematikus követésének szükségességének, a korlátozás arányossága követelményének, valamint az uniós alapjogok sérelme hiányának vizsgálata képezi. Jogelméleti és jogtörténeti szempontból is kielemelkedő az ítélet azon megállapítása, hogy a nemzeti bíróság feladata annak vizsgálata, hogy a nemzeti jogszabály nem sérti-e az uniós jog, így mindenek előtt az Alapjogi Charta által elismert alapjogokat. Ez ugyanis nem jelent mást, mint azt, hogy a tagállamok bíróságai kvázi uniós alkotmánybírósági hatáskört kaptak, hiszen valamely jogszabályi rendelkezés alapjogot sértő voltának vizsgálata a kontinentális jogrendszerekben általában alkotmánybírósági hatáskört jelent. Úgy tűnik tehát, hogy az Európai Bíróság - legalábbis az alapjogok vonatkozásában - az Unióban az "alkotmánybíráskodás" decentralizált modellje mellett tette le a voksát, ám természetesen minden segítséget megad a nemzeti bíróságoknak ahhoz, hogy az előttük folyamatban lévő ügyekben döntést tudjanak hozni az adott nemzeti jogszabály uniós alapjoggal való összhangjának kérdésében. Végül, az ítélet "tankönyvi" jellegét és értékét növeli a tagállamokat az uniós jog megsértése miatt a magánszemélyekkel szemben terhelő kárfelelősség szabályainak összefoglaló ismertetése is. Ezzel kapcsolatban ki kell emelni, hogy az uniós jog megsértése miatti állami kárfelelősség feltételeinek fennállásával, illetve hiányával kapcsolatos döntést az Európai Bíróság szintén a jogvitában eljáró nemzeti bíróság hatáskörébe utalta.

 

A Bíróság ítéletét itt, az arról kiadott sajtóközleményt pedig itt találja.

 

Dr. Fülöp Botond

2015. július 04.