C-3/17 számú ügy – az online szerencsejáték-piachoz való hozzáférést a Magyarország területén található játékkaszinók üzemeltetői számára fenntartó magyar szabályozás összeegyeztethetősége a szolgáltatásnyújtás szabadságával (2018. február 28.)

Az a magyar törvényi szabályozás, amely a Magyarország területén található játékkaszinók üzemeltetői számára tartja fenn az online szerencsejáték-piachoz való hozzáférést, ellentétes a szolgáltatásnyújtás szabadságával, amennyiben e korlátozás nem minősül a kitűzött célok eléréséhez nélkülözhetetlen feltételnek, és e célok eléréséhez léteznek kevésbé korlátozó intézkedések. - Az uniós jog valamelyik alapszabadságát korlátozó nemzeti jogi szabályozás igazolására vonatkozó bizonyítékok szolgáltatása az adott korlátozó rendelkezést alkalmazó tagállam, illetve nemzeti hatóság kötelessége, a korlátozás igazolhatóságának hivatalból történő vizsgálatára a nemzeti bíróságok nem kötelezhetők.

Az Európai Unió jogának egyik alapelve a szolgáltatásnyújtásnak az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) 56 cikke által rögzített szabadsága. Ezen szabadság magában foglalja minden olyan hátrányos megkülönböztetés megszüntetését, amely a szolgáltatót állampolgárságánál vagy honosságánál, vagy azon körülménynél fogva érinti, hogy más tagállamban nyújtja szolgáltatását, mint amelyben letelepedett. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikke értelmében pedig mindenkinek, akinek az Unió joga által biztosított jogait és szabadságait megsértették, az e cikkben megállapított feltételek mellett joga van a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz. Mindenkinek joga van továbbá arra, hogy ügyét a törvény által megelőzően létrehozott független és pártatlan bíróság tisztességesen, nyilvánosan és ésszerű időn belül tárgyalja. Mindenkinek biztosítani kell a lehetőséget tanácsadás, védelem és képviselet igénybevételéhez.

A hatályos magyar szabályozás értelmében Magyarországon online kaszinójáték szervezésére kizárólag a Magyarország területén található játékkaszinó üzemeltetésére szóló koncesszió jogosultja jogosult, aki az online kaszinójáték szervezését a kaszinójáték szervezésére létrehozott koncessziós társaság útján végezheti. Koncesszió megszerzésére pedig vagy nyilvános pályázat útján, vagy – kizárólag a törvény szerint megbízhatónak minősülő szerencsejáték-szervező esetén – nyilvános pályázat nélkül van lehetőség. A megbízható szerencsejáték-szervező minősítés megszerzésének, s azáltal az online kaszinójáték szervezéséhez szükséges koncesszió megszerzésének egyik feltétele ugyanakkor az, hogy az adott társaság legalább 10 éven keresztül folytatott szerencsejáték szervezésére irányuló tevékenységet Magyarországon. Tekintettel arra, hogy a nemzetgazdasági miniszter koncesszió megszerzését lehetővé tevő nyilvános pályázatot egyáltalán nem írt ki, a magyar szabályozás azzal a tényleges következménnyel jár, hogy online kaszinójáték szervezésére kizárólag a Magyarországon szerencsejáték szervezésére jogosultsággal bíró társaságoknak van esélyük és lehetőségük.

Az alapeljárás felperese egy brit társaság, mely az Egyesült Királyságban kiadott, online szerencsejáték szervezésére vonatkozó engedéllyel rendelkezik. E társaság onlinekaszinójáték-szolgáltatásokat kínál Magyarországon, azonban nem rendelkezik a magyar jog által megkövetelt, szerencsejátékok szervezésére vonatkozó koncesszióval vagy engedéllyel. Ezen okból kifolyólag a magyar adóhatóság – anélkül, hogy a vizsgálat megindításáról értesítette és számára a nyilatkozattétel jogát biztosította volna – a társaságot 3.500.000,- Ft összegű bírsággal sújtotta. A társaság, miután úgy ítélte meg, hogy a szerencsejáték-ágazatra vonatkozó magyar szabályozás ellentétes az uniós joggal, úgy határozott, hogy keresetet indít a vitatott határozattal szemben a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt.

Kép forrása: arsboni.hu

Ez utóbbi bíróságnak az ügy vizsgálata során kételyei támadtak az alkalmazandó magyar szabályozásnak több alapvető uniós jogelvvel, nevezetesen a szolgáltatásnyújtás szabadságával, a diszkrimináció tilalmával, valamint a hatékony jogorvoslathoz, a tisztességes bírósági és hatósági eljáráshoz, illetve a védelemhez fűződő, az Európai Unió Alapjogi Chartájának 41., 47. és 48. cikkeiben rögzített jogokkal való összhangját illetően. Így mindenek előtt az a kérdés merült fel az eljárás során, hogy összeegyeztethető-e a szolgáltatásnyújtás szabadságával egy olyan tagállami szabályozás, mely egyes szerencsejáték-típusokat állami monopólium-rendszer, míg más típusokat a szerencsejáték-szervezésre vonatkozó koncessziós és engedélyezési rendszer alá von, miközben az online szerencsejáték szervezésére irányuló engedély megszerzését kizárólag a tagállam területén lévő játékkaszinót koncesszió alapján üzemeltető szerencsejáték-szervezők számára tartja fenn. Ezen kételyeire tekintettel a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság felfüggesztette a brit társaság keresete nyomán előtte folyamatban lévő eljárást, és előzetes döntéshozatali kérelmében összesen 16 kérdést tett fel az Európai Unió Bíróságának.

Ami mindenek előtt a szerencsejátékok szervezésének az egyes játéktípusok tekintetében fennálló állami monopólium rendszeréből és a más típusokra alkalmazandó engedélyezési-koncessziós rendszerből álló kétszintű szabályozását illeti, az Európai Unió Bírósága megállapította, hogy ez főszabály szerint nem ellentétes a szolgáltatásnyújtás szabadságával, amennyiben az ezen szabadságot korlátozó szabályozás ténylegesen az érintett tagállam által hivatkozott célokat követi koherens és szisztematikus módon.

Válasza megfogalmazása során a Bíróság ítéletében abból indult ki, hogy a szerencsejátékok szabályozása azon területek közé tartozik, amelyek tekintetében jelentős erkölcsi, vallási és kulturális különbségek állnak fenn a tagállamok között. A terület európai uniós harmonizációja hiányában az egyes tagállamok feladata, hogy e területeken saját értékrendjüknek megfelelően megítéljék az érintett érdekek védelméből következő követelményeket. A szerencsejátékok szervezésével összefüggő speciális körülményekre tekintettel a tagállamok a szabályozás kialakítása során bevezethetnek korlátozásokat olyan, például közrendi, közegészségügyi és közbiztonsági indokokra, valamint a fogyasztóvédelemhez, a játékfüggőség megelőzéséhez és a csalás megelőzéséhez fűződő nyomós okokra való hivatkozással, mint amilyeneket ezen ügyben a magyar kormány is megnevezett, azonban a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását eredményező szabályozás csak abban az esetben igazolható ezen érdekekkel, ha egyrészt szükséges és alkalmas az adott tagállam által elérni kívánt cél vagy célok megvalósításának biztosítására (szükségesség követelménye), másrészt pedig nem lép túl az annak megvalósításához szükséges mértéken (arányosság követelménye).

Ennek megfelelően a szerencsejáték-piac szervezésének kettős rendszere a szolgáltatásnyújtás szabadságának meg nem engedett korlátozását eredményezheti, ha ezen korlátozás vagy nem szükséges - mivel a szerencsejátékokhoz kapcsolódó bűncselekmények száma, valamint a játékfüggőség mértéke annak bevezetését nem indokolja -, vagy pedig nem alkalmas az állami monopólium által elérni kívánt, a játékhoz kapcsolódó túlzott kiadások ösztönzésének megelőzésére és a játékfüggőség elleni küzdelemre irányuló célok elérésére, mivel a hatáskörrel rendelkező hatóságok az engedélyezési és koncessziós rendszer alá tartozó tevékenységek tekintetében olyan politikát folytatnak, amely inkább ösztönzi a nem az állami monopólium alá tartozó egyes szerencsejátékokban való részvételt, mintsem csökkentené a játéklehetőségeket. Ezen esetekben ugyanis a szabályozás nem tekinthető koherensnek.

Annak vizsgálata és eldöntése, hogy az előtte folyamatban lévő ügyben teljesülnek-e ezen feltételek, valamint hogy adott esetben a szerencsejáték-tevékenységek ellenőrzött elterjedésének mértéke nem teszi-e a szabályozást összeegyeztethetetlenné a magyar kormány által hivatkozott célokkal, a Bíróság ítélete értelmében a kérdést előterjesztő Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság feladata.

Kép forrása: 24.hu

Az ügy által felvetett másik lényeges jogkérdés pedig akként foglalható össze, hogy összeegyeztethető-e a szolgáltatásnyújtás szabadságával az a magyar szabályozás, mely a Magyarország területén található játékkaszinót üzemeltető, és ehhez koncesszióval vagy engedéllyel rendelkező gazdasági szereplőkre korlátozza a szerencsejátékok interneten történő szervezését.

Az ezen kérdésre adandó válasz megfogalmazása érdekében a Bíróság emlékeztetett arra, hogy az a feltétel, amely szerint valamely vállalkozásnak állandó telephelyet vagy leányvállalatot kell létrehoznia abban a tagállamban, ahol a szolgáltatásnyújtás történik, közvetlenül szembemegy a szolgáltatásnyújtás szabadságával, mivel e tagállamban lehetetlenné teszi a más tagállamban letelepedett vállalkozások általi szolgáltatásnyújtást. Ennél fogva az alapügyben megállapítotthoz hasonló korlátozás hátrányosan megkülönböztető jellegű, mivel ahhoz, hogy egy vállalkozás Magyarországon interneten szerencsejátékot szervezhessen, az szükséges, hogy Magyarország területén játékkaszinót üzemeltetésére koncesszióval rendelkezzen. Egy hátrányosan megkülönböztető, vagyis diszkriminatív jellegű nemzeti szabályozás pedig csak abban az esetben egyeztethető össze a szolgáltatásnyújtás szabadságával, ha valamely kifejezetten eltérést engedő rendelkezés, mint például az EUMSZ 52. cikk – nevezetesen a közrend, a közbiztonság és a közegészségügy – hatálya alá tartozik.

Az eljárás során a magyar kormány közrendi és közegészségügyi indokokra hivatkozott, azt állítva, hogy az online szerencsejátékok feletti állami felügyelet korlátozott, és a nemzeti szabály biztosítja, hogy az online szerencsejátékok – amelyek nagyobb veszélyeket hordoznak, mint a hagyományos szerencsejátékok – a tagállam területén található játékkaszinót üzemeltető, azon megbízható gazdasági szereplők számára vannak fenntartva, amelyek megfelelnek a fogyasztóvédelmi és közrendi követelményeknek.

Jóllehet a Bíróság elismerte azt a tényt, hogy az interneten hozzáférhető szerencsejátékok – a szervező és a fogyasztó közötti közvetlen kapcsolat hiánya okán – a hagyományos módon folytatott szerencsejátékoknál nagyobb veszélyeket hordoznak magukban, úgy ítélte meg, hogy az a korlátozás, amely a tagállam területén található játékkaszinók üzemeltetői számára tartja fenn az online szerencsejáték-piachoz való hozzáférést, meghaladja azt, ami arányosnak tekinthető, amennyiben léteznek a magyar kormány által hivatkozott célok elérését lehetővé tévő, kevésbé korlátozó intézkedések.

Ha pedig egy nemzeti szabályozás nem egyeztethető össze a szolgáltatásnyújtás szabadságával, akkor ezen rendelkezések megsértéséért természetesen szankció sem szabható ki.

A luxemburgi ítélkező grémium – az előterjesztő magyar bíróság eljárásjogi természetű kérdésére válaszolva – azt is egyértelművé tette, hogy az uniós jog alapján a nemzeti bíróság nem köteles hivatalból vizsgálni valamely diszkriminatív jellegű nemzeti jogi szabály arányosságát, mivel az uniós jog alapszabadságát korlátozó nemzeti jogi rendelkezések igazolására alkalmas célra hivatkozni szándékozó tagállam, illetve hatóság feladata, hogy a nemzeti bíróság rendelkezésére bocsásson minden olyan bizonyítékot és információt, amelyek alapján e bíróság megbizonyosodhat arról, hogy az említett intézkedés valóban megfelel az arányosság elvéből eredő követelményeknek Amennyiben pedig az említett tagállam, vagy nemzeti hatóságok nem tesznek eleget ezen bizonyítási kötelezettségüknek, a nemzeti bíróság minden olyan következtetést levonhat, amely ezen mulasztásból következik.

A Bíróság ítéletét itt találja.

Az ítéletből szépen nyomon követhető és megismerhető az Európai Bíróság alapszabadságokkal kapcsolatos jogalkalmazásának módszertana, ugyanakkor ezen döntés is újabb példáját adja annak a talán egyre gyakrabban megfigyelhető megközelítésnek, hogy a Bíróság nem dönti el teljes egyértelműséggel a számára feltett kérdéseket, hanem csupán a megítélés szempontjait fogalmazza meg, a kérdés végleges eldöntését pedig - az általa megfogalmazott elvek és szempontok alkalmazásának előírásával - a nemzeti bíróságra hagyja. Kérdéses, hogy ez a módszer mennyiben segíti elő az uniós jog tagállamokban történő egységes alkalmazására vonatkozó követelmény érvényesülését, hiszen ennek köszönhetően a nemzeti bíró az Európai Bíróság ítélete alapján is lényegében véve a saját megítélése és meggyőződése szerint döntheti el az ügyet.

Dr. Fülöp Botond

2018. március 4.